Am 28.04.2014 wurde vor dem Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg (StGH BW) über fünf Verfassungsbeschwerden von Spielhallenbetreibern mündlich verhandelt. Die Kanzlei Benesch Winkler war vor Ort und berichtet nachfolgend über die Ergebnisse der Verhandlung.
Der Angriff der Beschwerdeführerinnen richtet sich gegen Bestimmungen des Landesglücksspielgesetzes Baden-Württemberg sowie zum Teil gegen die korrespondierenden Passagen des Glückspielstaatsvertrages vom 15.12.2011 (GlüStV). Hierbei standen im Besonderen das Verbot der Verbundspielhallen (sog. Mehrfachkonzessionen) gemäß § 42 Abs. 2 LGlüG BW und § 25 Abs. 2 GlüStV, das Abstandsgebot zwischen den Spielhallen gemäß § 42 Abs. 1 und 3 LGlüG BW, die Einlasskontrollen mit Personalien- und Datenabgleich mit der zentralen Sperrdatei gemäß § 43 Abs. 1 S. 2 LGlüG BW sowie die Übergangsreglungen gemäß § 29 Abs. 4 S. 1 bis 3 GlüStV und § 51 Abs. 4 S. 1 und 2 LGlüG BW im Fokus der Verhandlung.
Aufgrund der Brisanz und Erheblichkeit des Verfahrens (StGH BW – Az.: 1 VB 15/13) möchten wir an dieser Stelle ausführlich über den Gang der mündlichen Verhandlung in Stuttgart berichten:
Da der Umfang des Verfahrens jedoch erheblich ist, werden wir uns in der Zusammenfassung auf die unseres Erachtens wesentlichsten Aspekte der mündlichen Verhandlung beschränken.
1. Vorab
Das Gericht zeigte zu Beginn der Verhandlung zunächst auf, dass es keine Entscheidung (z.B. Urteil) am Ende der Sitzung geben werde. Dies erstaunt, da in der Spruchpraxis vor dem Staatsgerichtshof oft mit sog. Stuhlurteilen, d.h. unmittelbar im Anschluss an die mündliche Verhandlung verkündeten Urteilen, gearbetet wird. Es wird jedoch vielmehr eine Verkündung der Entscheidung des Gerichts erst in einem weiteren Termin erfolgen. Hierbei kann bereits jetzt vorweggenommen werden, dass das mit acht Richtern besetzte Gericht wohl erst im Juni des Jahres 2014 eine Entscheidung verkünden wird. Die Parteien erhalten nach der mündlichen Verhandlung zudem eine erneute (schriftliche) Stellungnahmefrist bis ungefähr Mitte Mai 2014. Dies überrascht, da von Seiten des Gerichts noch zu Beginn der Verhandlung ein fester Termin zur Verkündung angekündigt war. Offenbar brachte die Verhandlung für die Kammer neue erhebliche Tatsachenaspekte zu Tage, die nunmehr einer weiteren Würdigung bedürfen.
Darüber hinaus stellte die der entscheidenden Kammer angehörende Richterin Leni Breymaier (Bezirksleiterin der Gewerkschaft ver.di) bereits vorab gegen sich einen Befangenheitsantrag, der vom Gericht als begründet erachtet wurde. An die Stelle von Frau Breymaier trat ihre Stellvertreterin Richterin Adelheid Kiesinger (Ergotherapeutin). Zum Hintergrund des Antrags ist auszuführen, dass die Gewerkschaft ver.di ihrerseits mit eigenen Stellungnahmen am Prozess beteiligt ist.
2. Zulässigkeitsprobleme
Eingangs der mündlichen Verhandlung stellte der Präsident des Staatsgerichtshofes zunächst die vorläufige Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich aufgeworfener Zulässigkeitsfragen heraus. Hierbei wurde deutlich, dass das die Kammer die Meinung vertritt, dass diverse Angriffspunkte der Verfassungsbeschwerden bereits die Hürde der Zulässigkeit nicht überschreiten könnten. Eine Entscheidung in der Sache würde damit nicht vom Gericht gefällt. Das dies jedoch auch nicht im Sinne der („beklagten“) Landesregierung sei, stellte diese einem Statement klar. Vielmehr sei auch der Landesregierung an einer Klärung der aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen gelegen. Erkennbar war jedoch, dass der StGH BW – ähnlich dem Bundesverfassungsgericht – hohe Anforderungen an die Subsidirität der Verfassungsbeschwerde, an das Rechtsschutzbedürfnis sowie der sog. Substantiierungs- und Darlegungslast der Beschwerdeführerinnen legt und damit strenge Zulässigkeitsvoraussetzungen verlangt. Diese seien – nach vorläufiger Ansicht des StGH – in vielen Punkten jedoch nicht von den Beschwerführerinnen erfüllt.
Die angesprochenen Zulässigkeitsprobleme betrafen hierbei insbesondere die Angriffe gegen Abstandsgebote, Verbundspielhallen und die Übergangsfrist. Eine ausführliche Diskussion der Hinweise des Gerichts erfolgte sodann.
3. Begründetheit
Den eigentlich Kern der (Steit-)Sache betrifft in einem gerichtlichen Verfahren die sog. „Begründetheit“. Die Parteien erhielten die Möglichkeit über das Verbot der Verbundspielhallen (a), der Abstandsgebote (b), der Einlasskontrollen (c) und der Übergangsreglungen (d) ihre Rechtsmeinungen in der Verhandlung auszutauschen. Aufgrund des Umfangs reduzieren wir uns bei der Wiedergabe auf die besonders herauszustellenden Beiträge der Parteien. Folgend finden Sie unter den Punkten a)-d) daher die unseres Erachtens wichtigstens Wortmeldungen aus der mündlichen Verhandlung zu den genannten Themengebieten:
a) Verbundspielhallen
Die Beschwerdeführerinnen stellten heraus, dass Sie u.a. die fehlende Gesetzgebungskompetenz des Landes hinsichtlich der Regelung zu „Mehrfachkonzessionen“ rügen. Ferner verstöße die Regelung gegen das vom EuGH verlangte Kohärenzgebot. Entsprechend legten die Vertreter zweier Beschwerdeführerinnen akutelle Fotos von Verstößen der Landeslottogesellschaft und der Spielbank Baden-Baden vor, die belegen sollen, dass derzeit das Land selbst in nicht erlaubter Weise öffentlich für Glücksspiel wirbt, anderseits den Spielhallen einen Verbund untersagt.
Eine der Beschwerdeführerinnen monierte weiter, dass die derzeit von Gerichten als unstrittig angesehene Tatsache des Zusammenhangs zwischen Spielsucht und der Anzahl von Geräten durch Studien aus der Schweiz wiederlegt sei. Die auf Seiten des Landes Baden-Württemberg anwesende Vertreterin des Landesgesundheitsamtes erklärte hierzu äußerst knapp, dass jedoch „der kurzfristige Einfluss“ von Anzahl der Geräte und Sucht wissenschaftlich belegbar seien.
Diskutiert wurde wieter, ob das Verbot eines Verbundes überhaupt geeignet sei, Glücksspielsucht zu verhindern. Dies erscheint nach Ansicht einer Beschwerdführerin fraglich und erläuterte dies anhand des starken Angebots von illegalen Internetglücksspiel sowie dem Wildwuchs an illegalen Automatenhallen nach Einführung des akutellen GlüStV. Es zeige sich hieran die Kanalisierung zu einem Schwarzmarkt, anstatt der gewollten Lenkung des legalen Marktes.
b) Abstandsgebote
Auch hinsichtlich der Abstandsgebote machten die Beschwerdeführerinnen erhebliche Bedenken hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz des Landes geltend.
Der StGH machte das Land Baden-Württemberg ferner darauf aufmerksam, dass die Gesetzebegrüdung zum LGlüG nicht mit dem Wortlaut des Gesetzes hinsichtlich des Abstandgebotes zu „Einrichtung zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen“ übereinstimmen. Laut Begründung des Gesetzes sollen jedoch Einrichtungen zum Aufenthalt von Kindern gerade nicht vom Gesetz erfasst seien. Das Land stellte zu der sprachlichen Ungenauigkeit fest, dass mit dem Gesetztext die kumulative und nicht die alternative Verbindung der Einrichtungen gemeint sei. Also der Einrichtungen die Kindern und Jugendlichen gleichsam zum Aufenthalt dienen sollen für das Abstandsgebot herangezogen werden. Dies ist nach unserer Auffassung ungenau, da jedenfalls der „Aufenthaltsort“ von Jugendlichen gemäß GlüStV dem Verbot zugrunde liegen sein solle. Die Klarstellung des Landes innerhalb der mündlichen Verhandlung trägt damit lediglich zur Verwirrung, als zur Aufhellung des Tatbestandes bei.
Eine der Beschwerdeführerinnen bemerkte zurecht, dass die Abstandsregelung von 500m auch dazu führe, dass in den meisten Gemeinde legiglich eine oder überhaupt keine Spielhalle ihren Sitz haben könnten. Dies veranschaulichte die Spielhallenbetreiberin im Besonderen mit den städtbaulichen Planungen zu Vergnügungsstätten sowie privatrechtlicher Probleme. Diese verhindern in den meisten Fällen eine Ansiedlung.
c) Einlasskontrollen
Ein besonderes Augemerk lag insbesondere auf den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei. Das Gericht zeigte sich verwundert, dass nach der Anordnung im Gesetz von den Spielhallenbetreibern derzeit Unmögliches verlangt wird. Denn derzeit ist ein Abgleich in Baden-Württemberg nicht möglich. Hierauf angesprochen stellte das Land Baden-Württemberg lediglich heraus, dass die Behörden angewiesen seien, dass Gesetz in diesem Punkt derzeit nicht zu vollziehen. Es zeigte auf, dass zudem nicht klar sei, ob die derzeitige gesetzliche Regelung überhaupt umgesetzt werden kann bzw. eine völlig Neugestaltung erfolgen muss.
Ferner wies das Gericht die Landerregierung drauf hin, dass laut GlüStV die Regelung zu Spielhallen nicht den Abgleich der Sperrdatei erfasst. Es betonte hierbei, dass das Land Baden-Württemberg jedoch eine länderübergreifende Sperrdatei vorsehe. Hinter der Hinweisstellung des Gerichts verbirgt sich nach Auffassung der Kanzlei Benesch Winkler ein grundlegendes Problem. Der Landesgesetzgeber hat sich in diesem Punkt über den Glücksspielstaatsvertrag hinaus erschwerende Regelungen gegeben. Mit dieser Gesetzgebung greift Baden-Württemberg – da eine länderübergreifende Sperrdatei vorgesehen ist – jedoch in die Befugnisse von anderen Bundesländer. Dies wiederum ist ein Verstoß gegen die Regelungskompetenzen.
d) Übergangsregelungen
Gestritten wurde hinsichtlich der Übergangsregelung im Besonderen um die Wahl des Stichtages. Die Beschwerdeführerinnen wandten sich hierbei grundsätzlich gegen die Anknüpfung an den Termin zur Ministerpräsidentenkonferenz vom 10.03.2011 und belegten dies insbesondere mit fehlender Öffentlichkeit der Zusammenkunft.
Äußerst Problematisch ist nach unserer Auffassung weiter das Vorgehen hinsichtlich einer Antragstellung zum Stichtag im Jahr 2017. Es stellt sich die Frage, wie mit konkurrierenden Anträgen umzugehen sei, die sich gegenseitig nach den Regleungen über den Abstand ausschließen würden. Wir berichteten u.a. hier. Das gleiche Problem erkannte auch der StGH und fragte bei der Landesregierung an, nach welchen Kriterien die Anträge im Jahre 2017 beschieden werden sollen. Aufschlussreich antwortere der Prozessbevollmächtigte der Regierung hierzu sinngemäß, dass aufgrund der Stichtagsfrist wohl nicht danach gehen kann, wer zuerst den Antrag stelle. Dennoch könne man sich vorstellen die Bewerber zu bevorzugen, die zuerst einen bescheidsfähigen Antrag, d.h. einen qualitativ vollständigen Antrags stellen. Eine derartige Ansicht würde nunmehr einen Wettlauf um Standplätze mit sich bringen.
Unser Fazit:
Es bleibt nunmehr das Urteil aus Stuttgart abzuwarten. Anhand der aufgeworfenen Zulässigkeitsfragen ist jedoch fraglich, ob das erwartete Urteil im Kern auch die wesentlichen Fragen zur Sache beantwortet. Es ist nicht auszuschließen, dass auch nach dem Urteil Unklarheiten hinsichtlich vieler Punkte herrschen. Dies auch nicht zuletzt vor dem Hintergrund der anhängigen Verfahren vor dem EuGH.
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